如何预见城市灾害，最大程度降低损失？

【编者的话】

全球城市及其附属结构的面积只占到了陆地面积的2.6%，却承载了超过一半的人口，被高密度人口和建筑所占据的城市也是自然灾害损失最大的区域。如何评估和预防城市灾害，以及建立有效的管理体系是避免和减轻城市灾害的关键。本期解释城市将聚焦城市的灾害管理及其相关机制。

根据瑞银研究所统计，2023年全球自然灾害损失高达2800亿美元，保费高达1800亿美元，未来还将呈现5%-7%的增长幅度。城市，作为人口密度高、经济活动频繁的区域，风险敞口也相对较高，城市能级和规模越大的城市遇到突发灾害的风险损失也更大。

一、城市灾害具有“四高”的特征

《国家突发公共事件总体应急预案》认为，城市灾害是公共安全领域的突发事件。其实，在这个星球上，灾害无时无刻不在发生，地点集中在城市，越是集中在城市中心或者城市与城市之间的枢纽位置，所产生的财产损失和生命损失就越高。除了自然灾害外，大量人口的集中，由人的操作失误、人与人之间的磨蹭所导致的社会安全事件也同样会呈指数级上升。

城市灾害一般“四高”。

一是损失程度高。城市作为经济、社会、文化交流的中心区域，发生灾害事件除了经济损失外，更容易造成大量人员伤亡，严重时也会影响整个国家的经济和社会稳定。从影响人数上看，全球每年受自然灾害影响人数最多的城市区域基本都位于亚洲，尤其是日本，基本每个人每年都受到自然灾害的风险影响。此外，中国的粤港澳大湾区也是各类自然灾害影响范围最大的区域之一。

从经济损失上看，日本的东京、大阪和名古屋所在的城市（群）是全球经济损失最高区域，比如东京-横滨都市圈的经济损失相当于每个人4.5天的工作日，以该区域1万亿美元的GDP计算（注：2018年左右，东京都的GDP曾一度高达1万亿美元，但近年来随着日元的大幅度贬值，以美元计算的东京GDP也出现大幅度缩水。），则平均每年的GDP损失高达225亿美元。如果范围扩展到前10名，洛杉矶、纽约、旧金山、巴黎等城市也榜上有名。由此可见，经济规模越大、能级越高的城市，受自然灾害的经济损失也越高。

表 1 全球受自然灾害影响人数最多的五大城市（或城市群）

资料来源：瑞银研究所

二是多样性高。和非城市区域相比，城市灾害种类更加多样，包括了各类自然灾害、人为灾害以及两者共同作用的各种灾种。地理位置、环境、气候、经济、文化不同，导致产生灾害的原因、类型和产生的影响也不尽相同。例如，沿海城市更容易发生风暴，海啸和其他气象灾害，而内陆城市更容易造成内涝、火灾、地质灾害和其他灾害。

从种类上看，根据城市灾害的发生机制一般包括四大类：一是自然灾害。如水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。如企业的各类安全事故，交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。如传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等。四是社会安全事件。如恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

当然，不同城市的主要灾害类别跟城市特征紧密相关。比如，上海灾害主要包括洪、涝、台风、雷电和大风，而纽约灾害主要包括飓风、冰冻、恐怖袭击、洪水等问题。

三是次生影响高。城市灾害的次生影响很大一部分源于灾害本身的连续发生过程。以成都及其周边地区的地震为例，一次高强度地震之后通常会伴随着多次余震。从统计学上看，灾害的序列通常表现出长程相关性。对于地震、洪水以及干旱等自然现象时间序列研究表明，这种长程相关性表明这些自然灾害往往呈现“聚簇”出现的特征，一次大的地震之后往往伴随更大的地震，一次持久的干旱后可能有更加严重的干旱。此外，城市灾害的次生影响还来自对城市建筑和经济的结构性破坏，比如地震引发的地面沉降、疫情引发的供应链中断等。

图1 成都及其周边地区过去10年的地震 资料来源：笔者根据中国地震局数据绘制。

四是不确定性高。城市灾害不确定性归根到底是发生机制的复杂性所导致。管理学中著名的“海恩法则”认为，每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。重大事故看似偶然，实则是各种不安全因素累积的结果。城市灾害也是如此，重大的城市灾害往往是气象、地质、环境以及人的活动等多种机制共同作用所产生的。近年来，随着大数据计算的发展，人类在城市灾害的风险预测上前进了一大步，但距离完全预测和确定城市灾害尚有距离。

二、城市灾害管理需要五大机制的作用

尽管在一些严重的自然灾害面前，人的力量仍显微薄。但一些管理机制在将城市灾害的损失和伤害最小化方面起到至关重要的作用。

一是城市灾害的预警和监测机制。通过历史数据以及城市多维特征建立有效的预警和监测系统，能够实时监测和预测城市中可能发生的灾害，如地震、洪水、火灾等。及时发现灾害的征兆，并向城市中的相关部门和公众发出预警。

二是城市灾害的应急和响应机制。一旦发生灾害，城市的管理团队和公众应该能够迅速启动应急响应程序，包括组织救援队伍、调配救援资源、保障受灾群众的基本生活等。应急和响应机制要能够确保救援工作的高效和有序。

三是城市灾害的恢复和重建机制。通过该机制尽快帮助受灾市民尽快恢复正常的生活和生产秩序。同时注重灾后重建的规划和实施，确保重建工作的科学性和可持续性。

四是城市灾害的法律和政策支持机制。灾害期间往往伴随着各类谣言以及各类社会问题的出现，法律和政策的支持机制能够很好地保障社会的正常运作，并通过财政、人员等支持及时向灾害区域和受灾人群提供帮助。

五是灾害管理的公众参与和合作机制。城市灾害管理需要广泛的社会参与和合作，包括政府部门、企业、社区、居民等各方的共同参与。这种合作可以形成合力，提高灾害管理的效率和效果。

法国有一句格言，“治理，即预见”（gouverner c'est prévoir）。预见城市灾害，最大程度降低城市损失，便是有效的治理。